8月6日，國務院印發了《中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區總體方案》（下稱《總體方案》），標志著上海自由貿易試驗區臨港新片區（下稱“臨港新片區”）正式設立。據悉，《總體方案》有利于在更深層次、更寬領域以更大力度推進我國全方位高水平開放，也有利于我國主動引領經濟全球化的健康發展。

日前，《上海金融報》記者就《總體方案》的推出背景、亮點以及臨港新片區的選址、國際競爭力、未來發展方向以及面臨的挑戰等問題，獨家專訪了為《總體方案》提供政策性建議的上海市人民政府決策咨詢研究基地余南平工作室首席專家余南平。

臨港新片區優勢和挑戰并存

《上海金融報》：選擇此時推出《總體方案》有什么背景嗎？

余南平：總的來看，我認為有兩大背景：首先，從國際背景來看，當下全球貿易關系處于交織渾濁狀態，且缺乏共識。在全球化進程受阻和貿易保護主義抬頭的形勢下，目前還沒有一個大國能夠推出充分開放自由貿易的舉措。在這種背景下，我國本著繼續深化改革開放、堅持全球自由貿易和多邊貿易體系的原則，推出這一《總體方案》，目的是進一步探索自貿區建設，這是值得肯定的。其次，從國內背景來看，當前我國在產業結構轉型升級以及挖掘改革開放動力等方面也遇到一定的瓶頸。為了打破制度性瓶頸和障礙，包括解決創新功能不足等問題，我國也有必要推出《總體方案》。

《上海金融報》：從縱向來看，此次發布的《總體方案》，與2013年發布的《中國(上海)自由貿易試驗區總體方案》和2017年《全面深化中國（上海）自由貿易試驗區改革開放方案》相比，最大的亮點在哪里？另外，《總體方案》指出，臨港新片區要對標國際上公認的競爭力最強的自由貿易園區，選擇國家戰略需要、國際市場需求大、對開放度要求高但其他地區尚不具備實施條件的重點領域，實施具有較強國際市場競爭力的開放政策和制度。從橫向來看，在對標這些自由貿易園區時，臨港新片區會有哪些優勢？又將面臨哪些挑戰？

余南平：我國過去一些自貿區方案也體現了一些探索功能，但主要是在管理方面跟國際對標，比如，壓縮管理流程、改變營商環境等。而在《總體方案》中，臨港新片區被賦予了最大限度的自主創新權，擁有自主改革、自主創新、自我管理等權利。與以往不同的是，《總體方案》是完全本著市場經濟原則來設計臨港新片區功能性架構的。這是一個重要特征，在過去的自貿區方案中是沒有的。

此外，與以往方案不同的是，《總體方案》明確提出了產業主導方向。在對臨港新片區的設計中，提出要把實業與自貿區的功能相結合，這是一個非常突出的特色，在我國過去所有的自貿區建設中絕無僅有?？梢哉f，這是《總體方案》做出的大膽創新和方向性嘗試。當然，這種把實業與自貿區功能相結合的設計，是在總結了國內外自貿區或自由港建設，尤其是國外自貿區或自由港建設的經驗基礎上進行的高度濃縮提煉，它是符合當下全球產業發展的方向。因為從國際經驗看，光有自由貿易制度，但缺乏實業支撐的自由港或者自貿區，往往是走不遠的。從嚴格意義上來說，目前具有全球高水平的自由港，只有香港和新加坡。如果范圍再放寬一些，韓國的釜山、德國的漢堡以及美國一些港口都可以算是高水平的自由港。

經過實踐來看，2008年金融危機后，缺乏實業支撐的自貿區或自由港都已經衰弱，而具有實業支撐的自貿區或自由港，發展情況都不錯。比如，漢堡在金融危機后曾經一度沉淪，但后來隨著經濟增長恢復和上升，其發展速度很快。再如釜山，因為有制造業支撐，在帶動韓國出口業方面發揮了很大作用。所以，上海在設計臨港新片區時，不再僅僅聚焦于投資自由化、人員自由化、從業自由化、資金自由化等方面，因為如果在眾多自由化中沒有實業支撐，這樣的自由化是沒有根基的。而有實業根基的自由港或者自貿區，才能通過產業鏈向外真正形成輻射。需要強調的是，釜山和漢堡的自貿區引入實業作為支撐，并非規劃時就設計好的，而是在建設過程中慢慢形成的，且體量也不大。在規劃初期就考慮將大體量的前沿產業群引入臨港新片區，這是《總體方案》的一大創新。

可以看出，《總體方案》在設計方面非常到位。此次對臨港新片區的規劃中，把先進制造業、高科技制造業等都集中在一起，包括集成電路、人工智能、生物醫藥、民用航空等企業都在新片區內發展，并對其實行特殊的稅收政策，這是非常值得稱道的。

當然，在發展臨港新片區過程中也會面臨一些挑戰。一是目前全球貿易大環境遠不如從前。如今全球貿易增長與全球GDP增長基本持平，而在十年前，全球貿易增長幾乎是全球GDP增長的兩倍。在全球貿易規模大幅萎縮的情況下，即使有了港口也并不意味著可以擴大貿易規模。二是雖然上海的區域環境背靠長三角，具有一定的發展實力，但目前整個長三角在全球競爭中，仍缺少更多類似華為這樣的龍頭企業，或者是支柱性行業的領頭羊。反觀釜山，則有三星這樣的企業，包括德國、新加坡等自貿區或自由港也有不少龍頭制造企業。

如果一個自由港或自貿區內沒有龍頭型的支柱產業作為支撐，就將面臨不小的可持續發展壓力。因為目前我們所看到的或者能設想到的最大限度的開放制度，已經體現在上海自貿區的制度設計框架內，現在的關鍵是如何吸引更多的高端研發、高端服務與高端科技制造企業入駐園區，并產生集群效應。只有這樣，才能應對外部大環境以及包括產業端、產品價值鏈端的競爭，這是發展臨港新片區過程中所要面對的現實。不過，我相信上海也意識到這個問題，接下來會有所改進。因為先行先試先探、總結經驗、改革創新是上海的使命所在，也是上海立足于全球有競爭力城市的根本所在。

積極構造大型“生態圈”

《上海金融報》：《總體方案》對臨港新片區的地理規劃范圍是：在上海大治河以南、金匯港以東以及小洋山島、浦東國際機場南側區域設置新片區。那么，為何選擇這樣的地理規劃？對建設臨港新片區有何益處？

余南平：從地理規劃來看，可以看到該片區背靠洋山港，又鄰接浦東新區。這是在以往上海自貿區的地理基礎上作出的新的擴充，目的是為了容納更大的產業集群。之前我也提到，臨港新片區的最大競爭優勢是引入實業，形成產業集群，這樣，就需要較大的地域空間或者交通運輸空間構造。而《總體方案》作出的地理規劃，可能是在上海所能看到的最佳選擇。從區域規劃上看，是非常有邏輯性的。

《上海金融報》：《總體方案》在提出發展目標時指出，到2025年，建立比較成熟的投資貿易自由化便利化制度體系，打造一批更高開放度的功能型平臺。到2035年，建成具有較強國際市場影響力和競爭力的特殊經濟功能區，形成更加成熟定型的制度成果。那么，如何理解“更高開放度的功能型平臺”和“特殊經濟功能區”？

余南平：所謂的“功能性平臺”，并不單指自貿區本身，而是指一個城市或一個城市所覆蓋的整個區域經濟所支撐的多功能構架，即從產業、金融、貿易、航運、研發等多方面構造出的一個大型“生態圈”。目前，“生態圈”概念被更多地用于全球的區域規劃中，全球范圍內發展比較成功的城市和區域經濟都有“生態圈”的構造。所以，“功能性平臺”更多是指“生態圈”的概念。只有“生態圈”能把產業創新、深度研發和高水準服務融為一體，以提供高附加值并創造知識產權。這是“功能性平臺”的特征。

從某個角度來講，“特殊經濟功能區”可以看作是一種“經濟特區”，國外也有這種概念，叫作special zone。在改革先行先試中，“經濟特區”會被賦予一些立法上或者管理制度上的創新，即在該區域所施行的管理制度與地方立法，相較母體可能會有些突破。建設“特殊經濟功能區”將為我國深化改革和全面開放積累經驗。由此看來，“特殊經濟功能區”可以說是改革開放的一個戰略制高點。

如何發展新型國際貿易

《上海金融報》：《總體方案》指出，臨港新片區肩負發展新型國際貿易的任務。如何理解發展新型國際貿易？這對正處于全球貿易摩擦尤其是中美貿易摩擦中的我國來說有何意義？

余南平：在目前全球產業價值鏈增加值不斷下降且出現固化的情勢下，發展新型國際貿易是一個難題。在過去的國際貿易中，貿易、投資、研發三者分離。新型的國際貿易則需要考慮如何把貿易、投資、研發、產業、服務等更多功能融合在一起，這就要提到“生態圈”的問題。如何鍛造出一個“生態圈”，把所有能想到的可以創造貿易的形式都融合在一起，這對于發展新型國際貿易來說是一個很大的課題。

目前，中美貿易摩擦已發展成一個顯性的問題，甚至影響到全球的經濟穩定。在貿易保護主義甚囂塵上之時，我國本著進一步改革開放以及貿易自由化的態度推出的《總體方案》，無疑對全球自由貿易起到非常大的推動作用。而且《總體方案》提供的自貿區架構是經過精心打磨的，這就為全球未來的貿易新形式，即通過生態圈或生態功能再構造的方法來創造出新的貿易方式提供了一個嶄新的方向。因此，《總體方案》的推出具有一定的震撼力，是對我國對外擴大開放、對內深化改革的深度結合。從這個角度來說，《總體方案》所規劃的未來前景非常值得期待。

另外，《總體方案》推出并實施后，可能會極大帶動整個上海以及長三角地區乃至全中國的創業和創造熱情，并使我國經濟發展質量在進一步改革開放中得以提升，這是最值得期待的。